2016年国庆假日期间全国各地接待游客5.93亿人次。据测算，国庆7天长假，以全年2%的时间承接了全年14%的游客，收获了旅游业全年约13%的收入。火热的市场也暴露了旅游供需矛盾，游客大规模集中到访，成为景区难以承受之重。进出景区交通拥堵，大量人员滞留等问题时有发生。“爆棚”“拥堵”“人山人海”成为假日旅游的关键词，景区超承载量接待游客，既影响游客的体验、安全，也影响生态环境及旅游业可持续发展。

   针对这种情况，我们一要加大旅游供给侧结构性改革力度，增加旅游产品有效供给，这是非常重要且非常紧迫的任务。二要加强景区流量调控，提高景区管理水平。

   一、景区流量调控，是依法治旅、促进旅游业健康发展的具体举措

   2013年4月25日由全国人民代表大会常务委员会通过、同年10月1日施行的《中华人民共和国旅游法》第四十五条规定：“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制”。不突破最大承载量是旅游法对景区接待游客量的刚性约束，而不是一个松垮的软指标，超过最大承载量接待游客属违法行为，按旅游法的规定应当予以严肃处理。因此，旅游业发展要遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则，实行景区流量调控是落实旅游法的具体举措，就是要保障旅游者的合法权益，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展。

   二、景区流量调控，是深化全域旅游、提升游客旅游体验的重要措施

   当前，我们正在大力推进从景点旅游模式向全域旅游发展模式转变。实行景区流量调控，有助于促使广大游客进行更加从容、更加全面、更加长远的出游计划和选择，有效地将游客分流到更广阔的全域旅游中去。这也有利于全域资源的整合和全要素的综合调动；有利于产业的融合发展和旅游产品的丰富创新；有利于旅游业态的拓展和全域旅游的深化推进。

   1980年，世界旅游组织大会通过的《马尼拉世界旅游宣言》指出：旅游是人类实现自我精神解放的重要途径。旅游的本质就是要让人们通过观光、休闲、度假等开阔视野、增长见识、陶冶情操，实现精神愉悦。然而，一个人满为患的景区，是无法让游客心情愉快的，甚至还可能给旅游者带来巨大的痛苦。2013年10月，四川某景区发生大规模游客滞留事件，部分游客因不满长时间滞留，翻越栈道、围堵景区接送车辆，导致景区通道陷入瘫痪至少5个小时，大批游客被迫步行十几公里下山，原本美好的旅游经历，也变成游客心中愤怒的情绪体验。高速拥堵、景区爆棚、游客滞留、垃圾遍地，这是许多地方假日旅游的现状，也是我们亟须解决的问题。要想保证旅游品质，提升旅游体验，就要扎实开展景区流量调控，通过对游客容量的调控和管理来强化旅游资源和环境的吸引力,提高游憩体验质量。一是调控有助于保证游览时间，避免游客将大量时间浪费在排队、等候过程，增强游览时间的有效性；二是调控有助于保证游览空间，避免游客“深陷人群”，“只见人头不见景”的尴尬境地；三是调控有助于游客保持心情愉悦，精神放松，获取知识，享受旅游乐趣，避免因拥挤、滞留而产生的焦虑、急躁、愤怒等不良情绪。

   三、景区流量调控，是杜绝或减少旅游事故、保障游客安全的有效手段

   安全是旅游发展的第一生命线。最大承载量既是一道“质量红线”，也是一道“安全红线”。近年来，随着旅游市场的迅速发展，由庞大的旅游客流带来的旅游安全问题也日渐突出。一是游客拥挤踩踏容易导致群体伤亡事件，据不完全统计，从2001年到2014年，全球由媒体公开报道的拥挤踩踏事件就有188起，其中，导致较大伤亡的有150起，平均每年发生10.71起。二是旅游设施设备超负荷运作带来巨大安全风险，有个别地区长期超承载量接待游客，旅游设施设备存在着运行时间长、设备负荷大、运行环境恶劣等现象，而且得不到定期检查、更新与维护，风险隐患较多。三是景区工作人员长期疲劳紧张工作存在安全隐患，近年来，由于工作人员违规操作游乐设施，导致游客伤亡的事故在国内外也时有发生。我们要吸取教训，在旅游供给和需求都快速增加的情况下，要避免出现重数量而轻安全、重建设而轻管理的问题，通过流量调控来实现游客在景区内的宽松、有序游览，是杜绝或减少旅游事故、保障游客安全的必需之举。

   四、景区流量调控，是保护资源环境、实现可持续发展的客观要求

   习总书记指出，“绿水青山就是金山银山。”环境友好型是旅游业的重要特征，旅游业作为绿色产业，特别需要优良的自然资源，形成人与环境的和谐统一。过度的旅游开发和经营必然给环境、资源带来消极影响，有的甚至造成毁灭性的恶果。如果不对景区最大承载量进行规范，旅游资源将有可能因为旅游者超出其承载限度而遭到破坏。例如，据敦煌研究院与美国盖蒂保护研究所通过长期的实验监测研究表明，由于大量游客在某一时段内集中参观，莫高窟洞窟内温度、湿度迅速蹿升，二氧化碳含量急剧增加，对脆弱的石窟文物壁画构成严重威胁。另外二氧化碳很高的情况下，游客进去以后感觉到洞窟气味很不正常，大客流的参观打破了洞窟内小环境的平衡。杭州某溶洞景区高峰期的日客流量高达15000人，短时间内产生大量的二氧化碳, 洞内空气的构成短时间内发生了颠覆性的变化, 使得洞内石钟乳的色泽变黑。景区长期处于饱和或超载状态时,还会对自然景观造成践踏破坏, 影响野生动植物的正常繁衍生息，产生的大量生活垃圾造成污染，破坏生态环境，加速文物古迹的损蚀,造成资源毁灭等。我们要告别GDP崇拜，切实转变经济效益至上的理念，避免在利益驱使下，超过景区最大承载量接待游客，对旅游资源造成不可修复的损害。

   五、景区流量调控，是增强我国旅游国际竞争力的内生需要

   景区流量调控是景区精细化改革的体现，有助于建设高水平旅游目的地，提高我国旅游国际竞争力。

   第一，景区流量调控是旅游业迅速进入大众化时代的客观需要。“十三五”期间，预计我国城乡居民出游人数年均增长在10%左右，人民群众的旅游消费需求仍将持续增长。但优质旅游资源是有限的，景区开发建设需要逐步进行。为保护资源环境，保证旅游业的可持续发展，推动景区流量调控势所必然。

   第二，景区流量调控是旅游强国景区管理的惯常做法。德国巴伐利亚著名的新天鹅城堡和旧天鹅城堡景区，在流量调控方面均采取了一系列措施，包括网络预约订票、现场提前取票、严格按预定时间点入场、每5分钟按批次、定人员顺序游览、语音解说调控行程进度。巴黎的卢浮宫、意大利的比萨斜塔等景区也都严格执行门票预订、团队预约、分批进入与总量控制的游客调控制度。

   第三，景区流量调控是旅游业从粗放型经营向集约型经营转变的体现。有些景区过高地估计价格机制的作用，认为通过淡旺季门票价格调整，就能够实现流量调控的目的。不可否认，通过价格调整可以发挥一定的流量调控作用，但如果只是简单地按淡旺季进行调整价格，效果并不十分明显。科学的流量调控不仅能够保证景区高效、有序地开展经营活动，还能够很好地反映出景区的经营管理理念和质量，是建设世界级旅游目的地的基本要求，也是旅游业集约型经营的体现。

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